摘要：
党的二十届三中全会后我国城镇化转向存量提质增效，2025年7月中央政治局会议提出高质量开展城市更新，其战略部署不断深化、政策工具持续创新。城市更新是破解房地产困境、满足群众需求、推动经济高质量发展的关键。实践中，城市更新从单点转向系统更新，通过机制创新吸引社会资本，利用数字化重塑范式。不过，城市更新面临利益协调、资金平衡、标准统一等挑战，可通过完善利益共享机制、创新金融工具、建立统一标准等路径破解。未来，城市更新需在技术赋能、公众参与、制度创新三方面持续发力，推动城市发展方式转型。
一、前言
党的二十届三中全会以来，我国城镇化进程步入新的历史阶段，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效。在此背景下，2025年7月30日召开的中央政治局会议明确提出“落实中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新”，为城市发展指明了转型方向。这一决策不仅关乎城市空间结构的优化，更承载着推动房地产行业转型、满足人民群众美好生活需求的重要使命。
（一）中央战略部署的递进深化
2019年中央经济工作会议首次提出“加强城市更新和存量住房改造”，标志着城市更新正式进入国家战略视野。2021年政府工作报告将其写入国家规划，2023年中央经济工作会议升级为“大力实施城市更新行动”，2024年进一步提出“加力实施”。2025年7月，中央城市工作会议明确指出：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主”，并强调“高质量开展城市更新是现代化人民城市建设的重要抓手”。这一系列政策演进，体现了中央对城市发展规律的科学把握，也彰显了城市更新在新型城镇化中的核心地位。
（二）政策工具的持续创新
2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，提出建立可持续的城市更新模式和政策法规体系，从用地政策、金融支持、税费减免等六方面强化支撑保障。7月21日，住建部发布《城市更新规划编制导则》，将政策设计转化为可操作的执行标准。例如，在金融支持方面，财政部、住建部联合宣布中央财政支持20个城市实施城市更新行动，通过专项债、政策性贷款等工具，为项目提供资金保障。这些政策创新，为城市更新从“顶层设计”到“落地实施”提供了关键支撑。
二、政策战略意义
（一）破解房地产发展困境的关键抓手
当前，我国房地产市场正经历深度调整。数据显示，2025年上半年，全国商品房待售面积连续四个月减少，房价降幅整体收窄，市场呈现“止跌回稳”态势。然而，行业转型仍面临挑战：一方面，约500亿平方米的城镇房地产存量中，每年约10亿平方米需更新替代；另一方面，居民对“好房子”“好社区”的需求日益增长。高质量城市更新通过盘活存量资产，推动房地产从“开发创收”转向“服务增收”，为行业转型提供了广阔空间。例如，住建部提出2025年重点推进三类项目：2000年前建成的老旧小区改造、全国地级及以上城市城中村改造、完整社区建设，直接拉动约2亿平方米商品房去化。
（二）满足人民群众美好生活需求的必然选择
城市更新不仅是物理空间的改造，更是社会功能的升级。倪虹部长在《求是》杂志撰文指出，城市更新需与“四好建设”（好房子、好小区、好社区、好城区）一体统筹，全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平。例如，在成都猛追湾片区更新中，通过保留工业遗址、植入文化业态，将老旧街区转化为网红打卡地，既保护了城市记忆，又激发了消费活力。这种“修旧如旧、补新以新”的模式，正是高质量城市更新的生动实践。
（三）推动经济高质量发展的新引擎
城市更新通过“存量撬动增量”，释放巨大投资潜力。据测算，“十五五”期间，城市更新预计完成总投资4.48万亿元，年均近9000亿元。此外，城中村改造能拉动数十万亿元投资规模，即使分散在未来数年，其带动的产业链效应仍十分显著。例如，山东通过优化审批流程，将工程建设项目综合审批效能提升至全国第三，20余项老旧小区改造经验在全国推广。这种“政策创新+流程再造”的模式，为经济高质量发展注入了新动能。
三、高质量城市更新的地方实践
（一）从单点改造到系统更新
当前，城市更新实践正经历着从传统项目制思维向“规划统筹+系统实施”模式的深刻转型。住建部印发的《城市更新规划编制导则》为这一转型提供了明确的指引，要求构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系，以此强化城市层面、片区层面以及项目层面的协同性。这种转型并非空谈，在众多典型案例中得到了生动且有力的体现。
以杭州为例，作为全国首批城市更新试点城市，杭州精心构建了“1+7+N”政策体系，在既有建筑改造、完整社区建设、历史文化传承等多个领域成功打造出25个标杆项目。其中，大运河杭钢工业遗址项目堪称典范，通过将“工业遗存+文化创意+数字科技”有机融合，把原本废弃的高炉巧妙转化为艺术中心，每年吸引游客超过200万人次，实现了工业遗址的华丽转身。
合肥的骆岗中央公园项目同样可圈可点，对15.3平方公里的原机场片区进行整体更新，保留跑道、航站楼等承载历史记忆的元素，同时植入科创、会展、文旅等新功能，成功实现从单一交通枢纽向复合型城市功能区的重大跃升。不仅如此，中小城市在城市更新领域也展现出独特的创新活力。
安徽马鞍山通过“微更新”打造出115个口袋公园，形成颇具影响力的“马小白”品牌；湖北襄阳利用闲置厂房建设“603文创园”，年产值突破5亿元。这些案例充分表明，城市更新并非大城市的专属领域，中小城市只要精准定位，同样能够实现城市品质的显著提升。
（二）机制创新破解社会资本参与难题
城市更新的可持续推进，离不开社会资本的深度参与。然而，在实际推进过程中，诸多痛点问题长期制约着市场主体的积极性。项目回报周期长，通常需要8-10年才能看到收益；产权关系复杂，涉及多方利益主体；收益分配机制缺失，导致各方难以达成共识。针对这些难题，各地纷纷展开一系列制度创新。
在产权激励政策方面，深圳市出台的《城市更新条例》具有开创性意义，允许符合条件的项目通过“微增容”增加建筑面积，并将增容部分的收益按比例分配给权利主体。这种“产权换空间”的模式，有效激发了权利人自主更新的动力，为城市更新注入了新的活力。
金融支持工具的创新同样关键，武汉市设立200亿元城市更新基金，采用“母基金+子基金”架构，重点支持老旧小区改造、历史街区保护等项目。同时，积极探索REITs产品发行，将存量资产转化为流动资本，为项目提供稳定的资金支持。
税费减免机制也是重要一环，上海市对符合条件的更新项目减免契税、土地增值税，并对运营期企业给予所得税优惠。这些政策切实降低了企业成本，提升了投资回报率，增强了社会资本参与的信心。
此外，全过程咨询模式的创新解决了单个企业能力不足的问题。四川省成立城市更新集团，整合规划、设计、投资、运营等全链条资源，为项目提供“交钥匙”服务，确保项目从规划到运营的全程高效推进。
（三）数字化重塑更新范式
在数字技术迅猛发展的浪潮下，城市更新正与智慧化深度融合，呈现出全新的发展范式。
北京市东城区建立的“城市大脑”平台，整合了人口、房屋、设施等海量数据，为更新项目提供了精准的决策支持，使项目规划更加科学合理。
广州市永庆坊项目则运用BIM技术进行历史建筑保护，实现了“修旧如旧”与功能提升的完美统一。通过BIM技术，可以对历史建筑进行三维建模，精准分析建筑结构，制定合理的修缮方案，在保留历史风貌的同时，提升建筑的实用性和安全性。
杭州市推行的“城市更新码”更是构建了“共建共治共享”的新模式，居民通过扫码即可参与方案投票、进度查询、问题反馈，极大地提高了居民的参与度和满意度，使城市更新更加贴近民意。
更具突破性的是，区块链技术开始应用于产权确权与收益分配领域。例如，深圳市在湖贝片区更新项目中，运用区块链技术记录每户居民的产权信息、更新贡献值，实现收益分配的透明化、可追溯。这一创新举措有效化解了利益纠纷，保障了各方权益，为城市更新的顺利推进提供了坚实的技术保障，推动了城市更新向更加高效、公平、可持续的方向发展。
四、高质量城市更新的挑战与对策
（一）主要挑战
1、利益协调难
城市更新项目往往涉及政府、企业、居民等多个主体，各方利益诉求差异较大，协调难度极高。以成都曹家巷片区改造为例，由于居民在补偿标准、安置方式等方面存在分歧，导致项目推进陷入僵局，停滞长达3年之久。这不仅耗费了大量的时间和资源，也影响了城市更新的整体进程，凸显出在多元主体利益博弈中达成共识的艰巨性。
2、资金平衡难
公益性城市更新项目，如老旧小区加装电梯等，通常具有投资大、回报率低的特点。社会资本作为追求利润的市场主体，参与此类项目的意愿明显不足。缺乏足够的资金支持，使得许多公益性更新项目难以顺利开展，无法及时满足居民对改善居住环境的需求，阻碍了城市更新向更高质量、更广范围推进。
3、标准统一难
目前，各地对于“历史建筑”“公共空间”等关键概念的定义存在较大差异，这直接导致在城市更新项目的审批过程中，标准不统一、尺度不一致。不同地区可能依据各自的理解和规定进行审批，使得一些项目在不同地方面临不同的审批结果，增加了项目推进的不确定性和复杂性，不利于城市更新工作的规范化和标准化发展。
（二）破解路径
1、完善利益共享机制
广州恩宁路项目为解决利益协调难题提供了成功范例。该项目通过“产权置换+收益分成”的创新模式，充分考虑了居民、企业、政府三方的利益诉求。居民可以通过产权置换获得更合适的住房，企业能够从项目运营中获得合理收益，政府则实现了城市面貌的改善和功能的提升。这种利益共享机制使得三方形成了紧密的合作共同体，签约率从最初的40%大幅提升至95%，有力推动了项目的顺利实施。
2、创新金融支持工具
发行城市更新REITs为解决资金平衡问题开辟了新途径。北京首钢园项目借助公募REITs成功融资20亿元，不仅为项目提供了充足的资金保障，还降低了融资成本0.8个百分点。REITs作为一种创新的金融工具，能够将存量资产转化为流动资本，吸引更多社会资本参与城市更新项目，提高资金的使用效率，促进城市更新项目的可持续发展。
3、建立全国统一标准
针对标准统一难的问题，住建部正在制定《城市更新技术导则》，明确建筑退线、间距等指标的下限要求。这一举措具有重要意义，它将为城市更新项目提供统一、规范的指导标准，消除各地标准差异带来的不利影响。通过建立全国统一标准，可以提高城市更新项目的审批效率和质量，保障城市更新的科学性和合理性，推动城市更新工作在全国范围内有序开展。
五、未来展望
高质量城市更新绝非简单的物理空间改造，而是城市发展方式的一次革命性转型。为了实现这一目标，未来需要在以下三个方面持续发力：
1、技术赋能
运用CIM平台实现更新项目全生命周期管理是未来城市更新的重要趋势。深圳前海片区通过数字孪生技术，构建了与现实城市高度一致的虚拟模型，在项目规划、设计、施工和运营等各个阶段进行模拟和分析。这一技术使得方案优化时间大幅缩短60%，提高了项目的决策效率和建设质量。通过技术赋能，城市更新能够更加精准地满足城市发展需求，实现资源的优化配置和高效利用。
2、公众参与
建立“居民议事会”“专家评审团”等机制，能够充分调动公众参与城市更新的积极性和主动性。杭州拱墅区项目通过这些机制，居民参与率高达85%。居民作为城市更新的直接受益者，他们的参与能够使项目方案更加贴近实际需求，减少方案调整次数达40%。公众参与不仅有助于提高项目的可行性和满意度，还能增强居民对城市的归属感和责任感，促进城市的和谐发展。
3、制度创新
探索“更新权”交易制度为城市更新注入了新的活力。允许市场主体通过购买低效用地开发权实施更新，能够激发市场主体的积极性和创造力。上海黄浦区试点项目通过这一制度创新，土地利用效率提升了3倍。制度创新可以打破传统的发展模式和体制机制障碍，为城市更新提供更加灵活、高效的政策支持，推动城市从更新走向复兴，实现城市的可持续发展和高质量发展。